나의꿈

예산은 기본적으로 정부의 다양한 활동을 위해 국민들로 부터 강제적으로 징수한 세금을 국민들로부터 권한을 위임받은 의회의 의결을 거쳐 행정부가 집행하는 것이다. 그러므로 예산운영의 궁극적인 목적을 거쳐 행정부가 집행하는 것이다. 그러므로 예산운영의 궁극적인 목적은 국민에 대한 서비스의 제공이라고 할 수 있다. 정부의 예산운영이 궁극적인 목적을 달성하도록 하기 위해서는 일차적으로는 의회가, 그리고 궁극적으로는 국민들이 예산을 집행하는 정부에게 책임을 물을 수 있어야 한다. 이러한 책무성확보가 가능하도록 하기 위해서는 예산의 궁극적으로는 국민들이 예산을 집행하는 정부에게 책임을 물을 수 있어야 한다. 이러한 책무성확보가 가능하도록 하기 위해서는 예산의 내용과 운영이 일정한 원칙을 따라야 할  필요가 있는데, 이러한 규범적인 원칙을 예산의 원칙이라고 부른다.

학자들마다 다양한 원칙을 내놓고 있지만, 일반적으로 다음의 내용들이 예산의 원칙으로 흔히 거론된다.

1. 예산완전성의 원칙 

예산완전성의 원칙은 예산총계주의원칙이라고도 하는데 모든 정부부처의 재정적 거래와 활동 내역의 예산에 포함되어야 한다는 원칙이다. 국가재정법 제17조에서는 예산총계주의원칙을 천명하고 있는데, 이에 따르면 '한 회계연도의 모든 수입을 세입으로 하고, 모든 지출을 세출로 한다' 고 규정해 놓고 있다.

예산완전성의 원칙은 그 자체가 목적이 아니라 다음과 같은 예산의 기본기능을 수행하기 위한 수단이라고 할 수 있다.

(1) 예산완전성의 원칙을 통해 정부활동의 경제적 결과를 측정 할 수 있다.예산완전성의 원칙이 지켜지지 않으면, 정부예산의 전체 규모, 세입과 세출의 구성, 그리고 재정 흑자 혹은 적자의 규모를 정확하게 파악하기 힘들게 된다. 이렇게 되면, 예산의 과다지출을 사전에 방지하여 균형재정을 유지할 수 있는 가능성이 줄어들게 된다.

(2) 정부의 재정활동에 대한 효과적인 통제가 가능해진다. 정부의 재정활동중 일정부분이 예산에 포함되지 않으면 그만큼 정부의 재정활동을 통제할 수 있는 가능성은 줄어즐게 되는 것이다.

(3) 재정자원의 효율적인 사용을 가능케 한다. 정부의 재정활동 중 특정부분이 예산에 포함되지 않으면, 재정자원에 대한 모든 요구가 서로 경합하고 그 결과 가장 적합한 국민의 요구가 선정되어 예산이 배분되어야 한다는 예산제도의 기본 역할을 수행하기 어렵게 된다. 결국 예산완전성의 원칙이 훼손되면, 우선순위 설정과 전략적 자원배분을 통해 희소한 자원을 가장 필요한 활동에 배분할 수 있는 가능성이 줄어들게 되는 것이다.

(4) 정부활동에 대한 책무성을 강화한다. 예산완전성의 원칙이 훼손되면 예산사용에 대한 법적 통제와 예산운영의 성과에 대한 책임 확보가 힘들어지게 되는 것이다.

우리나라 국가재정법 제53조에는 예산총계주의원칙의 예외를 규정해 놓고 있다. 즉, 수입대체경비, 현물출자와 전대차관, 차관물자대, 출연금이 지원된 국가개발연구사업의 개발 성과물의 사용 등의 경우에는 세입세출예산 외로 사용 할 수 있도록 하고 있다.

2. 예산단일의 원칙

예산단일의 원칙은 예산의 효율적인 통제와 효과적인 관리를 위해서는 예산이 하나만 존재해야 한다는 원칙이다. 예산이 하나만 있어야 단순 합산 과정을 통하더라도 총세입과 총세출을 쉽게 계산할 수 있기 떄문에 정부의 재정활동을 일목요연하게 파악할 수 있게 된다. 이렇게 함으로써 재정활동을 통합적인 시각에서 통제하고 조정할 수 있다는 것을 의미한다. 우리나라의 경우 특별회계와 기금의 존재는 예산단일의 원칙의 예외가 되는 현상이다. 그러나 다수의 예산이 존재하는 것이 예산단일의 원칙에는 위배되는 것이지만, 모든 세입과 세출이 예산에 포함되어야 한다는 예산완전성의 원칙은 훼손하지 않을 수도 있다.

3. 예산한정성의 원칙

예산한전성의 원칙은 예산이 입법부의 의결의 거친 후 행정부의 예산집행을 얼마나 구속하느냐와 관련된 원칙이다. 예산이 입법부가 정해준대로 집행되지 위해서는 특정 항목의 지출 상한을 상회해서 지출이 이루어져서는 안 되며, 정해진 기간을 넘어서서 지출이 이루어져도 안 된다. 또한 예산의 항목 간에 자유롭게 예산이 옮겨져서 사용되어서도 안 된다. 이렇게 예산의 지출 상한, 예산의 지정된 용도 외 사용 금지, 그리고 지출 시기 등을 규정하고 있는 원칙이 바로 예산한정성의 원칙이다.

보다 구체적으로, 예산한정성의 원칙은 다음 세 가지 세부원칙을 포함한다.

(1) 질적 한정성의 원칙: 예산에 규정된 목적을 위해서만 정부지출이 이루어져야 한다는 원칙이다. 이는 곧 예산이 항목 간 자유롭게 옮겨져서 사용되어서는 안된다는 원칙이다.

(2) 양적 한정성의 원칙: 특정 예산항목의 지출 한도를 초과해서 정부지출이 이루어져서는 안 된다는 원칙이다. 질적 한정성의 위배, 즉 예산이 항목 간 자유롭게 융통된다고 해서 예산의 전체 규모가 늘어나는 것은 아니다. 그리고 양적 한정성을 위반하게 되면 전체 예산의 규모가 늘어나 예산균형이 깨지는 문제가 발생한다.

(3) 시간적 한정성의 원칙: 이 원칙은 입법부가 예산을 의결할 때 정해진 기간(즉, 회계연도)을 넘어서서 지출이 이루어져서는 안 된다는 원칙이다. 시간적 한정성의 원칙은 다른 말로 회계연도 독립의 원칙이라고도 한다.

예산한정성의 원칙의 예외로서 예산의 이용과 전용, 예산의 이원, 계속비, 과년도 수입, 과년도 지출 등을 들 수 있다.

4. 예산 사전의결 원칙

예산 사전의결의 원칙은 모든 정부예산은 집행이 이루어지기 전에 입법부의 의결을 거쳐야 한다는 원칙이다.

5. 예산명료성의 원칙

예산명료성의 원칙은 세 가지 내용을 포함한다.

첫째, 예산문서를 국민들이 명쾌하게 이해할 수 있도록 세부 내역과 관련 자료가 충분히 제공되어야 한다는 것이다.

둘째, 예산을 분류하고 제시하는 방식이 합리적이고 단순해서 국민의 예산에 대한 이해를 도울 수 있어댜 한다는 것이다.

섯쨰, 예산이 애매하게 제시되어 다양한 해석이 나올 수 있는 가능성이 없어야 한다는 것이다.

6. 예산의투명성의 원칙

예산투명성의 원칙은 정부활동에 관한 신뢰할 만하고, 포괄적이며, 시의적절하고, 쉽게 이해할 수 있는 그리고 국제적으로 비교 가능한 정부에 국민들이 쉽게 접근할 수 있어야 한다는 원칙이다. 이를 통하여 국민들이 정부의 재정상황과 정부활동에 소요되는 비용과 정부활동으로부터의 편익을 쉽게 할 수 있게 되는 것이다. 예산 완전성의 원칙과 예산단일의 원칙이 지켜지지 않으면 , 예산 투명성은 낮아질 수밖에 없다.

예산투명성의 원칙은 예산공개의 원칙을 당연히 포함하는 개념이다. 예산공개의 원칙은 예산에 대한 국민의 통제를 가능토록 만드는 원칙이다. 즉, 예산에 대한 국민의 통제가 가능하도록 국민의 예산에 관련된 모든 정보를 확보할 수 있어야 한다는 것으로서, 이 원칙에 따르면 정부는 예산문서를 신속하게 국민들에게 제공하여야 하며, 예산과 관련된 입법부의 관려된 입법부의 모든 과정이 공개되어야 하고, 국가쟁정상황과 예산의 내용 등이 모든 국민에게 제공되어야 한다.

경제학에서는 어떤 경제이든 다음과 같은 세 가지 선택의 문제를 가지고 있다고 한다.

(1) 무엇을 생산할 것인가(what to produce)?

(2) 어떻게 생산할 것인기(how to produce)?

(3) 누구를 위하여 생산할 것인가(for whom to produce)? 

모든 경제가 해결해야 하는 이러한 세 가지의 선택의 문제를 시장경제에서는 가격이 해결해 준다고 한다. 즉, 기업은 가격이 높고 이윤을 많이 낼 수 있는 재화를 생산할 것이고, 생산비용이 가장 적게 들어가는 생산방법을 택할 것이며, 가장 높은 가격을 지불할 용의가 있는 소비자가 원하는 재화를 생산하게 된다는 것이다. 바로, 가격이 이러한 세 가지 선택의 문제를 동시에 해결해 준다는 것이다. 그러나 시장의 실패가 일어나고 정부가 개입하는 상황에서는 가격이 제대로 역할을 해줄 수 없기 때문에, 가격기제만으로 모든 선택의 문제를 해결할 수 없다. 정부가 개입하는 상황에서 이와 같은 세 가지 선택의 문제를 해결하는 수단이 바로 예산이라고 할 수 있다.

1. 무엇을 생산할 것인가? 목표와 우선순위 설정 기능

예산을 통해 민간부문과 공공부문의 상대적 크기를 선택하게 하게 된다. 다시 말해서, 예산을 통해 공공부문에서 생산되거나 소비되는 재화나 서비스의 크기를 어느 정도로 할 것이며, 민간부문에서 생산되거나 소비되는 재화나 서비스의 크기를 어느 정도로 할 것인가를 선택하게 된다는 것이다. 따라서 예산을 통해 한 사회의 자원이 공공부문 사이에서 어떻게 배분되는지가 결정되는 것이다.

정부가 재화나 서비스를 공급한다고 할지라도 이에 소요되는 자원을 무한대로 확보할 수는 없다. 정부는 사용 가능한 재원의 범위 내에서 사업을 수행할 수 밖에 없는데, 이를 위해서 사업 간 우선순위를 설정하고, 어떤 서비스를 제고할지를 결정해야 한다. 민간부문과 공공부문의 상대적 크기 결정, 목표와 우선순위 결정, 그리고 이를 위한 자원배분이 예산을 통해 이루어지는 것이다.

2. 어떻게 생산할 것인가? : 수단의 선택기능

공공부문과 민간부문의 상대적 크기를 정한 다음 해결해야 할 문제는 정부가 공급하는 재화를 정부가 직접 생산할 것인가, 아니면 민간 기업에서 생산하게하고 정부는 이를 구매해서 사용할 것인가와 관련된 문제라고 할 것이다., 공공재의 가장 대표적인 예로서 국방을 들 수 있는데, 국방이라는 공공재를 정부가 공급한다고 해서 국방에 관련된 모든 재화를 정부가 직접 생산할 필요는 없다, 국방에 소요되는 대부분의 재화(예를 들면 전투기, 함선, 군복 등)는 정부가 직접 생산하는 것이 일반적이다. 이렇게 정부가 제공하는 재화나 서비스의 생산방법도 사실은 예산 과정에서 통해서 결정된다고 할 것이다.

정부나 재화나 서비스를 공급한다 할지라도 어떻게 공급할 것인지를 결정해야 한다. 어떤 부처에서 누가 서비스를 필요하다는 것이다. 예를 들면 저탄소 녹색성장이라는 정책을 추진함에 있어서 이를 환경부가 관장할 것인지 혹은 지식경제부가 관장할 것인지 결정해야 한다. 교육 서비스를 제공하는 데 있어서도 중앙정부가 직접 관할할 것인가 아니면 지방정부가 관할 할 것인가에 관한 선택 또한 필요하다. 정부사업의 목표가 정해지더라도 이를 추진할 수 있는 방법은  여러 가지가 있는데 , 이떄 어떤 대안을 선택 할 것인가도 예산을 통해 결정 된다는 것이다.

민간부문과 공공부문의 상대적 크기 결정, 목표와 우선순위의 설정, 그리고 목표를 달성하기 위한 수단의 선택은 본질적으로 정치적인 의사결정과정이다. 따라서 예산은 항상 '갈등의 결정' 일수밖에 없는 것이다.

3. 누구를 위하여 생산할 것인가? : 서비스 공급대상자의 선택가능

시장경제에서는 높은가격을 지불할 용의가 있는 구매력이 있는 소비자가 원하는 재화를 생산한다. 따라서 누구를 위하여 생산할 것인가의 문제도 가격을 통해서 자연스럽게 해결된다. 그러나 누구를 위하여 정부가 서비스를 제공할 것인가를 결정하는 데 있어서는 가격기제가 도움이 되지 못한다. 정부가 높은 가격에 쌀을 사들여서 농민들의 소득을 높여주는 데 예산을 사용할 것인가, 노인들의 생활고를 덜어주는 데 예산을 사용할 것인가, 아니면 출산율을 높이기 위해 유아교육비를 보조해 주는 데 예산을 사용할 것인가, 혹은 최신 전투기를 도입하는 데 예싼을 사용할 것인가를 결정하는 데 있어서 가격기제와 구매력이 있는 소비자는 별 의미를 갖지 못한다. 누구를 위하여 정부가 사업을 펼칠 것인가, 혹은 어떤 목적을 위하여 예산을 사용할 것인가를 결정하기 위해서는 국민의 선호를 모으는 과정이 필요하다. 누가 정부서비스를 받게 될 것인지는 예산을 통해 결정되지만, 예산은 국민의 선호와 요구를 모으는 과정, 즉 정치과정을 통해서 결정될 수 밖에 없는 것이다,.

4. 누가 비용을 부담할 것인가? : 부담의 배분기능

시장경제에서는 무엇을 생산할 것인가와 누구를 위해 생산할 것인가의 문제가 가격기제를 통해 동시에 해결될 뿐만 아니라 이 두가지 선택의 문제와 함께 누가 비용을 부담할 것인가의 문제도 동시에 해결된다. 그러나 정부서비스의 경우에는 편익의 수혜자와 비용의 부담자가 다른 것이 일반적이다, 실업을 경험하게 된 사람들에게 실업수당을 지급한다고 해서 이 사람들이 탈 실업수당을 위한 비용을 부담하는 것은 이니다. 정부가 서비스를 제공하는 일과 서비스를 제공하기 위한 재화를 마련하는 과정은 엄격하게 분리되어 있다. 이예 따라 정부예산을 둘러싼 세입과정과 세출과정은 엄격하게 분리되어 있는 것이 일반적이다. 정부가 서비스를 제공하기 위해서는 국민들로부터 얼마만큼의 세금을 걷고 또 누구로부터 세금을 걷을 것인지를 결정해야 한다. 정부의 활용을 위한 비용부담을 결정하는 일 자체는 고동의 정칮거인 관정이다.

1. 이윤동기 대 동기의 다양성

민간기업은 이윤의 극대화를 추구한다. 그러나 민간 기업과 달리 정부는 이윤추구를 목적으로 예산을 운용하지 않는다. 민간기업은 이윤을 추구하기 위해 예산을 사용하지만, 정부는 이윤추구는 아예 가능하지 않은 사업에 대해서도 재원을 배분하는 것이 특징이다. 예를 들어, 공공재의 경우 소비에 있어서 비경합성과 배제불가능성이란 두 가지 본질적인 특성으로 말미암아 가격설정과 이윤추구의 가능성이 아예 존재하지 않는다. 따라서 어느 정도의 이윤이 발생하는가라는 잣대를 통해 공공재를 공급하는 정부가 효율적으로 운영되도록 하는 유인(incentive)으로 작동하지도 못한다는 것이다.

효율적인 서비스 제공보다 서비스의 수혜자가 누구인가 혹은 서비스 공급 자체가 중요한 경우도 많다. 예를 들어 정부가 실업대책의 일환으로 공공근로사업을 실시하는 경우 실업을 경험하고 있는 사람들에게 일할 수 있는 기회를 주고 그 사람들에게 어느 정도의 임금을 지불한다는 그 자체가 중요한 것인지, 이 사업을 통해 정부가 어느 정도의 이윤을 얻을 수 있는가는 전혀 고려 사항이 아닌 것이다. 다시 말해서, 정부가 경제안정화 정책의 일환으로 예산으로 예산을 활용할 경우, 예산을 통한 서비스 제공 그 자체가 중요하든 것이다.

재분배정책의 일환으로 예산을 활용할 경우에는 서비스의 수혜자가 누구인가가 중요한 문제인지, 그 정책이 이윤을 낳을 수 있는가는 중요하지 않다. 예를 들어 어느 지방자치단체가 저소득층 가정의 자녀들에게 방학 동안 무상급식을 실시하는 경우, 이는 저소득층을 지원하는 지원하기 위한 목적이 있을 뿐이지 이윤추구와는 거리가 먼 것이다.

이렇게 예산은 다양한 목표를 추구하기 떄문에, 예산의 결정은 단순히 비용-편익분석 등의 과학적 방법에 의해서만 이루어질 수 있는 것은 아니다. 예산은 합리성뿐만 아니라 정치적 성격을 동시에 지닐 수밖에 없는 것이다.

정부예산을 통해 이윤을 추구하지 않는다고 해서 이것이 예산운용이나 사업수행이 비효율적이고 방만하게 이루어여도 좋다는 것을 의미하는 것은 절대 아니다. 위에서 예로 든 실업자에 대한 공공근로사업이나 저소득층 자녀들에 대한 방학 중 무상급식의 경우 얼마든지 서비스 제공을 효율적으로 할 수 있는 가능성은 열려 있다. 다만, 민간 기업처럼 이윤추구가 예산운용의 목적이 아닐 뿐만 아니라 정부가 제공하는 서비스의 특성상 계량화하거나 쉽게 측정할 수 없는 경우가 많기 떄문에, 정부사업의 성과를 평가하고 이에 기반해서 서비스 제공을 효율화하는 것이 쉽지 않다는 것이다.

2. 예산과정의 다양한 참여자

가계나 기업의 예산과정은 단 한사람 혹은 몇 사람에 의해 결정되는 것이 일반적이며, 몇 사람이 참여한다 할지라도 대부분의 경우 예산을 통해 무엇을 추구할지에 대해서는 합의가 쉽게 이루어진다. 이와는 달리 정부예산과정에는 다양한 개인이나 집단이 참여하는데, 이렇게 다양한 참여자들은 예산은 우선순위에 대해 각기 다른 생각을 갖고 있을 뿐만 아니라 예산에 대한 영향력 또한 차이가 많다 정부부처 내에서는 사업을 시행하는 실무부서의 공무원들과 예산담당조직의 직원들 간에 예산배분의 우선순위에 대한 생각이 다르며, 각 부처와 중앙예산기관 간에는 지출기관(spenders)과 예산수호자(guardian)의 역할이 구분된다. 행정부와 의회 의원들 사이에도 예산에 대한 시각과 우선순위가 다르다. 또한 이익집단들도 자신들의 이해관계를 반영하기 위해 예산과정에 참여한다. 이렇게 정부예산과정에 참여하는 개인과 집단은 매우 다양할 뿐만 아니라 예산배분과 관련된 복잡한 이해관계 떄문에 예산결정을 둘러싼 갈등은 보편적인 현장이라고 할 수 있다.

3. 강제성과 독점성

가계나 기업의 예산은 생산활동이나 거래를 통해서 얻은 수입을 기반으로 한다. 이와는 달리 정부예산은 국민들로부터 강제적으로 징수한 조세수입이 기반이 된다. 자원의 동원은 물론 자원의 배분에 있어서도 정부의 예산운영은 강제성을 지닌다. 정부가 제공하는 서비스가 마음에 들지 않는다.  할지라도 국민은 세금을 납부해야 하며, 정부가 제공하는 서비스가 순수공공재에 가까울수록 서비스를 원하건 그렇지 않건 간에 국민은 동일한 양의 서비스를 소비할 수 밖에 없는 것이다.

또한 정부가 제공하는 서비스는 서비스는 독점적으로 공급되는 것이 특징이다. 정부가 제공하는 서비스가 순수공공재에 가까울수록 다른 서비스 공급자를 찾을 수 없는 것이다. 그리고 정부가 제공하는 어떤 특정한 서비스를 둘 이상의 정부부처가 공급할 경우 이는 정부 비효율의 대표적인 예가 될 것이다. 그런데 이러한 정부가 갖는 독점성이 바로 경쟁의 부채, 경쟁의 부재에 따른 비효율성으로 연결될 수 있는 가능성은 얼마든지 있다. 그렇다고 대안적 공급자를 만드는 것은 또 다른 비효율성을 낳을 수 있는 위험성이 있다. 정부가 갖고 있는 이러한 독점성하에서 어떻게 효율적인 예산운영을 기할 수 있는가가 재무행정의 중요한 과제라고 할 것이다.

4. 비용부담자, 의사결정자, 편익수혜자의 불일치

일상생활에서 내가 어떤 물건을 구매해서 사용하는 경우, 비용을 부담하는 주체와 물건을 사겠다고 결정하는 사람 그리고 그 물건을 사용해서 혜택을 보는 사람이 일치한다. 그러나 정부예산에서는 이 세사람이 일치하지 않는 경우가 대부분이다. 그러나 정부예산에서는 이 세 사람이 일치하지 않는 경우가 대부분이다. 즉, 정부가 활동하는 데 필요한 비용을 부담하는 사람과 정부활동으로부터 혜택을 받는 사람이 일치하지 않는다. 이와 동시에 정부가 활동하는 데 필요한 비용을 부담하는 사람과 예산을 어디에 어떻게 사용할지르 결정하는 사람도 일치하지 않는다. 비용을 부담하는 사람은 납세자인데 예산의 사용을 결정하는 사람은 공무원과 의원이기 떄문이다. 따라서 비용을 부담하는 사람들이 원하는 방향으로 어떻게 공무원과 의원들이 예산의 사용을 결정하도록 유동할 것인가 예산과정에서 중요한 과제가 되는 것이다 또한 비용부담자와 편익의 수혜자가 일치하지 않기 떄문에 자원의 낭비가 발생할 위험성이 큰데, 이를 어떻게 방지할 것인가 역시 예산과정에서 해결해야 할 문제이다. 다시말해서, 예산의 운용과 관련된 책무성을 어떻게 확보할 것인가가 매우 중요한 과제라는 것이다.

예산이란 일정기간 동안의 정부의 수입과 지출에 관한 계획을 의미한다. 즉, 예산은 일정기간 동안 정부가 수행하고자 하는 일을 위해 얼마만큼을 지출하고 이를 위한 재원을 어떻게 조달할 것인가를 금액으로 표시한 것이라고 정의할 수 있다.

영어로는 예산을 budget이라고 한다. 그런데 원래 budget이라는 단어는 가죽 가방이나 지갑( a leather pouch, wallet, bag or purse)을 의미하는 단어이다. Jesse Burkhead에 의하면 bugget이란 단어는 원래 영국에서 재무부장관이 의화에 정부의 필요와 이에 소요되는 재원을 설명하기 위한 서류를 넣어 다니던 가방을 자칭하는 단어였다고 하다. 이 단어가 서류가방만이 아니라 서류가방에 담긴 국가의 재성계획, 즉 예산을 의미하는 단얼로 변화한 것이다.

보다 구체적으로, 예산은 다음과 같은 속성을 지니고 있다.

첫째, 예산은 정부의 정책을 숫자로 표현한 것이다. 예산은 정부가 달성하고자 하는 목적을 위해 소요될 것으로 예상되는 재원의 구체적인 금액을 표시한 것이다.

둘째, 예산은 정부의 미래 계획을 화폐로 표시한 것이다. 예산은 향후 일정기간 동안(통상적으로 1년) 정부가 추진하고자 하는 활동을 화페단위로 표시한것이다.

셋째, 예산은 계약이다. 예산을 통해 국회와 중앙예산기관은 각 부처에게 얼마만큼의 자금을 조달해 줄 것인지를 약속하는 것이며, 각 부처는 미라 합의한대로 자금을 사용할 것을 약속하는 것이다. 따라서 예산은 예산과정에 참여하는 당사자들 사이의 계약이며, 궁극적으로 정부와 국민이 맺는 계약이라도 할 수 있다.

넷째, 예산은 미랜에 대한 예측이다. 예산은 일정기간 동안 정부가 어떤 목적을 달성하는 데 소유될 것으로 예상되는 금액과 정부가 사용 가능할 것으로 예상되는 금액을 추정해 놓은 계획서라고 할 수 있다.미래에 예상되는 수입과 지출을 기록해 놓는다는 점에서 예산은 회고적인 성격을 갖는 회계와 구별된다.

제2절 예산문서의 성격

예산문서(budget document)는 일정기간 동안의 세입과 세출에 관한 계획서라고 정의할 수 있는데, 일반적으로 예산문서는 세입 측면보다는 세출 측면에 대해 더 많은 정보를 제공한다.

1. 상태묘사로서의 예산

예산은 일차적으로 조직(이떄 조직은 하나의 부서일 수도 있고 부처일 수도 있으며, 정부 전체일 수도 있다)의 상태에 관한 기술이라고 할 수 있다. 예산문서를 통해 조직이 무엇을 구입하며, 어떤 일을 하고, 무엇을 달성하고 있는가에 관한 정보를 얻을 수 있다. 예산문서를 통해 특정 조직이 소비하는 자원의 양과 특정 조직이 수행하는 활동에 대한 정보가 상세하게 제공되면 될수록, 국민 혹은 국회는 그 조직이 사용하는 예산과 예산을 통해 수행한 활동, 그리고 활동의 결과에 대해 보다 더 책임(accountability)을 물을 수 있게 되는 것이다. 이러한 시각에서 볼 떄, 그동안의 예산개혁은 의사결정자와 일반국민에게 제공되는 예산에 관련된 정보의 양과 질을 높이려는 시도였다고도 해석할 수 있다.

2. 인과관계의 설명으로서의 예산

예산은 기본적으로 재정자원이 조직의 목적을 달성하기 위해 사용하는 것을 보여준다. 인적 자원과 물적자원이 예산을 통해 구입되고 정부의 활동을 통해 특정한 방식으로 결합됨으러써 특정한 결과를 창출해 내게 되는데, 예산은 바로 이렇게 노동과 자원의 결합이 조직의 활동을 걸쳐 결과에 이르는 인과관계를 과정을 설명해 준다.

3. 선호의 표현으로서의 예산

예산은 정부가 어떤 일을 할 것이며, 어떤 일을 하지 않을 것인지에 관한 사회적 선호뿐만 아니라 정부활동의 우선순위를 반영한다. 또한 에산은 부처 간 자원의 배분, 기능 간 자원의 배분, 사업 간 자원의 배분 등 의사결정자의 선호를 반영한다. 이러한 선호는 특정한 의사결정자의 선호일 수도 있으나, 보다 일반적으로는 예산과정 참여자의 집합적 선호를 반영하는 것이다. 국가 간 예산을 비교하게 되면 예산의 배분이 서로 다르게 다양하게 나타나는데, 이는 각 나라 국민들의 집합적 선호와 집합적 선택을 반영하는 것이 라고 할 수 있다,

제 3절 정부예산과 민간예산의 차이점

정부 예산은 다음과 같은 측면에서 민간예산과 구분된다.

1. 이윤돟기 대 동기의 다양성

민간 기업은 이윤의 극대화를 추구한다. 그러나 민간 기업과 달리 정부는 이윤추구를 목적으로 예산을 운용하지 않는다. 민간기업은 이윤을 추구하기 우해 예산을 사용하지만,정부는 이윤추구가 아예 가능하지 않은 사업에 대해서는 재원을 배분하는 것이 특징이다. 예를 들어, 공공재의 경우 소비에 있어서 비경합성과 배제불가능성이란, 두 가지 본질적인 특성으로 말미암 가격설정과 이윤추구의 가능성이 아예 존재하지 않는다. 따라서 어느 정도의 이윤이 발생하는 가라는 잣대를 통해 공공재를 공급하는 정부의 역할을 평가하는 것은 애당초 불가능할 뿐만 아니라 이윤이 정부가 효율적으로 운영되도록 하는 유인(incentive)으로 작동하지 못한다는 것이다.

효율적인 서비스 제공보다 서비스의 수혜자가 누구인가 혹은 서비스 공급 그 자체가 중요한 경우도 많다. 예를 들어 정부가 실업대책의 일환으로 공공근로사업을 실시하는 경우 실업을 경헙하고 있는 사람들에게 일할 수 있는 기회를 주고 그 사람들에게 어느 정도의 이윤을 얻을 수 있는가는 전혀 고려 사항이 하닌 것이다. 다시 말해서, 정부가 경제안정화 정책의 일환으로 예산을 활용할 경우 예산을 통한 서비스 제공 자체가 중요하다는 것이다,

재분배정책의 일환으로 에산을 활용할 경우에는 서비스의 수헤자가 누구인가가 중요한 문제이지, 그 정책이 이윤을 낳을 수 있는가는 중요하지 않다. 예를 들어 어느 지방자치단체가 저소득층 가정의 자녁들에게 방학뿐이지 이윤추구와는 거리가 먼 것이다.

1) 공공재의 특성

공공재는 사적재와 비교해서 다음과 같은 두 가지 특성 때문에 시장의 실패를 초래한다.

첫째, 공공재는 소비에 있어서는 비경합성(nonrivalness in consumption)을 특징으로 한다. 빵과 같은 사적재의 경우에는 하나뿐인 빵을 내가 먹게 되면 다른사람이 그 빵을 먹을 수 없게 된다. 이른 소비에 있어서의 경합성(rivalness in consumption)이라 한다. 반면 공공재의 경우에는 추가적으로 한 사람이 더 소비행위에 참여한다고 해서 다른 사람의 소비가능성이 전혀 줄어들지 않는다. 예를들어 오늘 100명이 더 태어났다고 해서 내가 국방으로부터 받는 혜택이 줄어들지 않는 것이다. 소비에 있어서의 비경합성이란 특징 때문에 일단 공공재가 공급되었을 경우 추가적으로 다른 사람이 공공재의 소비에 있어서 비경합성이란 특징 때문에 일단 공공재가 공급되었을 경우 추가적으로 다른 한사람이 공공재의 소비에 참여하는 데 드는 한계비용은 '0'이 된다. 다시 말해서, 공공재가 일단 공급재가 일단 공급되었을 경우 공공재의 서비스를 추가적으로 다른 사람에게 제공하는 데 소요되는 비용이 '0' 이라는 것이다. 이와는 달리 빵과 같은 사적재를 다른 사람들이 추가적으로 소비하는 데 소요되는 한계비용은 '0'보다 크다. 한 사람이라도 더 빵은 먹기를 원한다면, 이를 위해 추가적으로 자원이 사용되어야 하기 때문이다.

둘째, 공공재는 배제불가능성(nonexcludability)을 특징으로 한다. 빵과 같은 사적재의 경우 그 빵에 그 빵에 대한 가격을 지불하지 않는 사람은 빵을 소비할 수 없다. 이를 배제가능성(excludability)이라 한다.반면, 공공재의 경우에는 소비를 위하여 대가를 지불하지 않은 사람이라도 소비에서 배제할 수 없다. 이를 배제가능성(excludability)이라 한다. 반면, 공공재의 경우에는 소비를 위하여 대가를 지불하지 않은 사람이라도 소비에서 배제할 수 없다. 예를들어 어떤사람이 세금을 지불하지 않은 사람이라도 소비에서 배제할 수 없다. 예를 들어 어떤사람이 세금을 내지 않았다고 해서 그 사람이 우리나라 국민인 이상 국방의 혜택으로부터 그 사람을 배제할 수 있는 방법은 존재하지 않는다. 또한 공공재의 경우에는 설령 배제가 가능하다 하더라도 그것이 바람직하지 않다. 왜냐하면 배제할 수 있는 방법이 있다 하더라도 추가적으로 한 사람을 더 소비행위에 참여 시키는 데 소비되는 비용이 '0'이고 오히려 배제시키는 데 더 많은 비용이 소요될 수 밖에 없으므로 대가를 지불하지 않은 사람을 구태여 배제시킬 이유가 없기 떄문이다. 이러한 두 가지 특성으로 인해 공공재는 시장에서 아예 공급이 되지 않거나 공급이 된다 하더라도 그 양이 불충분할 수 밖에 없다.

또한 배제불가능성이라는 공공재의 특성으로 인하여 개별소비자의 입장에서 보면 대가를 지불하지 않고서는 공공재로 부터 나오는 혜택을 향유할 수 있기 떄문에 구태여 공공재에 대한 자신의 선호 혹은 수요를 드러내어 공공재의 공공에 필요한 비용을 부담할 하등의 이유가 없게 된다. 공공재에 대한 수요를 드러내지 않고 일단 공곱된 공공재를 소비하고자 하는 현상을 무임승차자의 문제(free rider problem)라고 한다. 모든 사람들이 무임승차자가 되려고 한다면 공공재는 아예 공급될 수 없을 것이다. 또한 생산자의 입장에서도 공공재를 공급한 후에 대한 가격을 매기는 것 자체가 불가능하다. 따라서 이윤극대화를 추구하는 기업은 공공재를 공급하지 않으려 할 것이다.

이러한 이유로 공공재는 시장에 의해서 아니라 집합적인 의사결정과정을 통해서만 공급될 수 있다. 공공재의 소비에 관련된 집단이 소규모라면 개인 간의 자발적인 협력에 의해서 공공재가 공급될 수도 있을 것이다. 예를 들어 단지 몇 가구만 모여 사는 동네의 골목길에 가로등이 필요하다면 몇 사람이 모여 가로등에 대한 비용을 어떻게 분담할 것인지를 결정하기란 그렇게 어렵지 않을 것이다. 그러나 공공재의 소비에 관련된 소비에 관련된 집단의 규모가 커지면 커질수록 무임승차자가 나타날 가능성은 커질 수 밖에 없고, 이에 따라 공공재가 공급될 가능성은 그만큼 줄어들게 되는 것이다,

결국 대규모 집단의 경우 공공재의 공급은 정부에 의존할 수 밖에 없는데, 공공재의 공급을 정부가 담당을할 수 있는 중요한 이유는 정부가 강제력에 근거하여 공공재 공급을 위한 비용을 분담시킬 수 있기 떄문이다. 정부가 공공재를 공급하는 경우 공공재에 공급을 위한 비용을 분담시킬 수 있기 때문이다. 정부가 공공재를 공급하는 경우 공공재에 대한 선호 혹은 수요의 파악은 정치적인 과정을 통해서 이루어지게 된다. 그러나 정부가 공공재를 공급한다 하더라도 각 개인은 공공재에 대한 자신의 수요를 드러내어 더 큰 부담을 지는 것을 원치 않기 때문에 무임승차자의 문제가 완전하게 하게되는 것은 아니다. 그런데 이러한 불완전한 선호 파악의 문제와 차원이 다른 또 다른 문제가 이과정에서 발생한다. 즉, 소비에 있어서 비경합성과 불가능성에 의해 공공재가 정의되더라도 정치과정을 통해 공급되는 공공재는 누군가가 원하는 재화여야 한다는 것이다. 다시마래서 '누구의 선호를 반영해서 공공재가 공급될것인가 새로운 문제로 떠오는데, 경제학적 시각 그 자체에서는 이 문제를 해결할수 잇는 방법이 없다.

2) 공유자원과 공유지의 비극

공공재는 소비에 있어의 비경합성과 배제불가능성을 특징으로 하지만, 재화에 따라서는 공공재의 이러한 두 가지 특성 중 어느 한가지 특성만을 가지고 있는 경우가 있다. 이러한 재화를 일반적으로 불완전한 공공재(impure public goods)라고 한다.

소비는 경합적인 데 반하여 대가를 지불하지 않다고 해서 소비자를 배제할수 없는 재화가 있다.이러한 재화를 공유자원(common-pool resources) 라고 한다. 공유자원의 예로서 낚시터, 유전, 지하수, 목초지 등을 들 수 있다. 낚시터의 경우 사설 낚시터가 아닌 이상 낚시하는 행위를 금지할 수는 없다. 반면 추가적으로 한 사람이 더 낚시를 하게 되면 다른 사람들이 잡을 수 있는 고기의 양은 줄어들 수 밖에 없게 된다. 즉, 이 경우 배제의 가능성은 존재하지 않지만 소비는 경합적인 것이다. 그런데 대가를 지불하지 않은 사람을 배제할 수 없다는 사실은 곧 사람들이 공유자원을 사용하는 데 드는 비용이 '0' 이라는 것을 의미한다. 

앞으로 시장의 실패가 일어날 수있는 유형을 살펴보았는데, 정부의 경제적 기능이란 바로 이러한 시장의 실패를 방지하려는 데서 찾을 수 있다. Musgrave는 정부의 3대 경제적 기능을 자원배분기능, 소득분배기능, 그리고 경제안정 및 성장 기능으로 나누어 설명하고 있다.

1. 자원배분기능

자원배분기능(resource allocation)이란 가격기제에 의한 자원의 효울적 배분이 불가능할 경우 정부가 경제에 개입하여 사회후생을 극대화시키는 방향으로 자원을 배분하는 기능을 의미한다. 이러한 정부의 자원배분기능은 다향한 형태로 나타날 수 있는데, 정부가 어떤 재화나 서비를 직접 공급하는 역할을 담당할 수도 있고 혹은 정부가 직접 재화나 서비스를 공급하지 않는다 할지라도 민간의 자원배분과정에 영향력을 행사하여 자원배분의 효율성을 높이는 역할을 담당할 수도 있다. 정부가 재화나 서비스를 직접 공급하는 예로는 국방의 유지, 고속도로의 건설 혹은 동사무소에서 민원서류의 발급 등을 들 수 있으며, 정부가 민간의 자원배분과정에 간접적으로 영향을 미치는 예로는 무거운 공해세나 벌금을 부과함으로써 공해유발업체의 생산방식에 변화를 유도하는 것 등을 들 수 있다.

그런데 정부가 재화나 서비스를 공급한다고 해서 반듸 정부가 이들 재화나 서비스를 직접 생산할 필요는 없다. 민간 기업이 생산한 재화와 서비스를 정부가 사들여 이를 국민에게 제공하는 경우는 얼마든지 있다. 시장의 실패 떄문에 정부가 자원배분기능을 맡는다는 의미는 정부가 직접 생산을 한다는 의미가 아니라 단지 정부가 재화나 서비스를 공급한다는 것을 의미하며, 이 떄 정부에 의한 재원조달(goverment financing)이야말로 정부의 자원배분기능을 담당하기 위한 전제조건이 바로 정부가 국민들로부터 세금을 거두어들이고 이를 바탕으로 지출활동을 벌이는 것이다.

한편, 시장에 의해서 자원이 효율적으로 배분되고 있음에도 불구하고 정부개입이 필요한 경우가 있다. 사람들이 자신을 위한 최선의 선택이 무엇인지를 모르는 경우가 있는데, 이때 정부가 나서서 단순히 정보를 제공해 주는 차원을 넘어 사람들로 하여금 특정한 재화의 소비를 강제하는 수가 있다. 안전벨트 착용의 의무화나 마약금지 등이 대표적인 예이다. 이렇게 정부가 소비를 강제하는 재화를 일컬ㅇ러 가치재(merit goods)라고 부른다.

2. 소득배분기능

Musgrave가 이야기하는 정부의 두 번째 경제적 기능은 공평한 소득 및 부의 분배(distribution)를 실현하는 기능이다. 조세정책이나 지출정책을 통하여 정부는 각 개인이 향유하게 되는 소득의 양을 직접적으로 변화시키 수도 있고, 최저임금제 등을 통하여 시장에서 각 생산요소가 갖게 될 상대적 가격을 변화시킬 수도 있으며, 혹은 교육기회의 확대 등을 통하여 각 개인이 가지게 될 생산요소의 질을 향상시킴으로써 소득분배상태를 변화시킬 수도 있다.

정부의 분배적 기능을 논의함에 있어서 주목해야 할 사실은 공평한 소득의 분배와 자원의 효율적 배분 및 그에 따른 사회후생의 극대화가 상충관계(trade-off relation ship)를 가질 수 있다는 점이다. 즉, 공평한 분배를 실현하기 위한 정부의 정책이 자칫 경제의 효율성을 저해함으로써 경제의 지속적인 성장에 걸림돌이 될 수도 있다는 것이다. 그러한 이러한 우려가 정부의 분배적 기능이 필요없음을 의미한느 것은 결코 아니다. 오히려 이러한 상충관계가 의미하는 바 가능한 한 경제를 효율성을 최소한으로 희생시키면서 정부의 분배적 기능이 수행되어야 한다는 당위적인 사일을 일깨워 주는 것이다,

3. 경제안정 및 성장기능 

Musgrave가 이야기하는 정부의 세 번째 경제적 기능은 경제안정 및 성장기능(economic stabilization and growth)이다. 이 긴은 물가의 안정, 생산자원의 완전고용, 국제수지의 균형, 그리고 경제의 지속적인 성장을 목표로 하여 정부가 경제에 개입하여야 한다는 것으로서, 위의 두 가지 기능과는 달리 거시경제적인 목표를 달성하기 위하여 정부가 개입하는 경우이다.

제 3절 시장 실패의 유형

1. 불완전경쟁

가격이라는 '보이지 않는 손'에 의한 자원의 배분이 효율적이기 위해서는 모든 시장이 완전경쟁상태에 있어야 한다. 즉, 생산물시장과 요소시장을 포함한 모든 시장이 수많은 생산자와 소비자로 구성되어 있어서 어떤 생산자나 소비자도 교환되는 재화나 서비스의 가격에 미칠 수 없어야 한다. 다시 말해서, 모든 생산자와 소비자가 가격순응자(price taker)로서만 시장에 참여하여야 한다는 것이다.

또한 수많은 생산자가 한 산업에 존재하기 위해서는 그 산업에 대한 신규진입이 자유로워야 하며, 이것이 가능하기 위해서는 그 산업이 비용증가산업(increasing- cost industry)이어야 한다. 비용증가산업이라는 의미는 일정한 생산수준이상에서는 기업의 단위당 생산비가 증가하여야 한다는 것이다. 만약 어떤 산업부문에 처음 참여한 기업이 생산량을 늘릴수록 그 기업들이 단위당 생산량을 늘릴수록 기업의 단위당 생산비가 줄어든다면, 그 산업에 새로이 참여하는 기업들의 단위당 생산비가 줄어든다면, 그 산업에 새로이 참여하는 기업들의 단위당 생산비는 처음 참여한 기업의 단위당 생산비보다 높을 수 밖에 없다 이렇게 규모의 경제가 존재하는 경우 그 산업은 맨 처음에 참여한 생산자에 의해서 지배될 가능성이 커지게 되며 이를 수 많은 생산자가 존재해야 한다는 완전경쟁의 기본적인 조건이 만족되지 않음을 의미하는 것이다.

불완전경쟁의 특수한 형태로서 자연독점을  들 수 있다. 규모의 경제가 존재하여 생산량이 증가함에 따라 단위당 생산비가 감소하는 경우에는 상대적으로 낮은 수준에서 생산활동을 할 수 밖에 없는 새로운 기업의 단위당 생산비가 대규모의 생산수준을 갖고 있는 기존의 기업에 배해서 높을 수밖에 없을 것이다. 

1. 자본예산과 자본예산과정의 의의

정부지출을 분류하는 방법은 여러 가지가 있지만, 정부지출을 경제적 성격에 따라 분류할 경우 크게 경상적 지출(operating expenditures)과 자본적 지출 (capital expenditures)로 나눌 수 있다. 이떄 경상적 지출이나 정부의 일상적인 활동을 위해 소요되는 경비로서, 회계연도 내에 발생하는 지출을 의미한다. 따라서 경상적 지출은 지출수준이 매우 안정적이라는 특징일 갖는다. 경상적 지출의 대표적인 예로서는 유지비, 유지관리비 등을 들 수 있다.

이와는 달리 자본적 지출이란 지출이란 지출이 주로 한 회계연도 이상에 걸쳐 이러지고 지출의 편익이 장기간에 걸쳐 발생할 뿐만 이라 비반복적(nonrecurrent)이고 상대적으로 대규모적인 지출을 의미한다. 일반적으로 정부지출이상의 세 가지 요건을 동시에 만족시킬 경우에만 자본적 지출로서 정의되는데, 인건비의 경우 그 규모가 크지만 편익이 장기간에 걸쳐 발생하기는 하지만, 그 규모가 크지 않기 때문에 자본적 지출의 범위에서 제외된다. 개인용 컴퓨터 등의 재화구입에 소요되는 비용도 비록 지출의 편익이 장기간에 걸쳐 발생하기는 하지만, 그 규모가 크지 않기 떄문에 자본적 지출의 범위에서 제외된다.  또한 교육이나 훈련에 투자되는 비용은 인적 자본에 대한 투자로서 그 편익 장기간에 걸쳐 발생하고 규모 또한 대단히 크지만, 지출이 반복적으로 발생하는 일상적인 지출이라는 점 때문에 자본적 지출로 정의되지 않는 것이 일반적이다. 그런데 지출의 수준이 어느 정도가 되어야 대규모 지출로 인정되어 자본적 지출에 포함될 것인가에 대해서는 일률적인 기준은 없다. 통상적으로 자본적 지출에는 도로, 항만 건설 등 사회간접자본에 대한 투자와 기계, 설비, 및 토지 등의 구입 비용이 포함된다. 어떤 지출이 자본적 지출인가를 명확하게 구분하기란 쉽지 않지만, 자본적 지출을 편익이 장기간에 걸쳐 발생하는 비반복적인 대규모 지출이라고 정의하는 데는 별 이의가 없을 것이다. 이렇게 자본적 지출을 정의하고 난 후 개념적으로 분면히 구별한 필요가 있는 것이 자본예산과 자본예산과정의 차이이다. 

일반적으로, 자본예산은 자본적 지출과 수입을 체게적으로 정리해 놓은 문서를 의미하며, 이와는 달리 자본예산과정은 경상적 지출을 위한 예산편성과정는 다른 자본적 지출을 위한 별도의 체계적인 의사결정과정을 의미한다. 통상적으로 별도의 자본예산과정에 따라 자본적 지출을 위한 계획을 수립하는 경우에도 그 결과물로서의 자본예산은 별도로 작성되기보다는 연간 예산의 일부분이나 한 항목으로서 포함된다. 또한 자본예산이 별도로 작서된다고 해서 자본예산 편성과정을 반드시 따르고 있다는 것을 의미하지 않는다, 경제성질별로 예산을 분류하여 경상적 지출과 자본적 지출로 분류할 경우 당해 정부가 자본예산과정을 따르지 않는다 할지라도 자본예산에 관한 별도의 정보를 제공하고 있다고 할 수 있는데, 대부분의 국가에서 중앙정부예산은 이런 형태를 띠고 있다.

2. 자본예산의 필요성

별도의 자본예산과 자본예산과정이 필요한 이유로서는 크게 네가지를 들 수 있다.

1) 합리적 의사결정의 자본

자본예산을 도입하는 가장 중요한 이유는 희소한 자원의 배분과 관련되 의사결정에 있어서 합리성과 효율성을 제고시키고자 하는 데 있다, 경상적 지출과 비교할 떄 자본적 지출은 상당히 대규모의 투자를 요하고 그 편익이나 경제적 효과가 장기간에 걸쳐 나타나며, 자본적 지출에 대한 의사결정이 일단 한번 이루어지게 되면 엄청난 자원의 낭비 없이는 그 결정을 취소할 수 없기 때문에, 자본적 지출에 대한 의사결정이 임시방편적으로 이루어질 경우 재정의 낭비가 매우 클 수 밖에 없다. 따라서 자본적 지출과 관련되 의사결정의 효율성을 제고하기 위한 수단으로서 자본예산의 도입, 운용되는 것이다.

2) 투자계획과 재원조달계획의 체계적 고려

자본적 지출과 경상적 지출을 함께 고려하여 예산을 편성하게 되면 조세수입이 충분치 못할 경우 지출규모가 클 수밖에 없는 자본적 지출의 우선순위가 뒤로 밀리게 되어 자본적 투자가 계속해서 지연되는 문제가 발생할 수 있다. 그러나 자본예산을 별도로 구분해서 자본적 지출을 차입을 통해 조달하게 되면 투자적 지출 수요에 보다 합리적으로 대처할 수 있는 가능성이 높아지게 된다고 할 수 있다. 즉,  투자계획과 재원조달방법을 연계시켜 주는 도구로서의 역할을 담당하는 것이 바로 자본예산인 것이다.

3) 예산운영의 안정성 유지

자본적 지출은 비반복적인 대규성을 특징으로 한다, 따라서, 경사세입에만 의존하여 자본적 지출을 위한 재원을 조달하는 경우, 세율을 급격히 상승시키지 않는 한 자본적 지출을 행할 수 없는 문제가 발생한다. 다시 말해서, 자본적 지출이 이루어지는 시점과 그렇지 않은 시점 간에 세율의 변화 폭이 대단히 커지게 되어 재정운용이 불안정성이 증폭되는 문제가 발생하게 되는 것이다 이러한 문제는 규모가 작은 지방정부에서 특히 심하게 나타난다. 그렇지만 자본적 지출과 차입을 연계시키는 체계적인 계획을 수립하게 되면, 이러한 예산운용의 불안정성 문제를 해소할 수 있다는 점이 자본예산이 필요한 또 다른 이유라고 할 것이다.

4) 재원 조달에 있어서 형평성 제고

자본적 지출을 위한 재원의 조달 방법은 크게 두 가지로 나눌 수 있다. 첫 번쨰 방법은 자본적 지출이 이루어지는 시점에서 정부의 조세수입에 의해 재원을 조달하는 방법이며, 두번째 방법은 자본적 지출에 의해 혜택을 받게 되는 사람들이 재월을 조달하는 방법이다. 두번쨰의 방법은 바로 차입에 의해 자본적 지출을 위한 재원을 조달하고 원리금 상환을 위한 부담을 미미래세대가 지는 방법이라고 할 수 있다.

1) 현금주의회계의 의미

현금주의회계는 현금의 수남과 지급을 기준으로 수입과 비용을 인식하는 회계방식이다. 현금주의회계에서는 현금이 수납되었을 떄 수입으로 기록하고 현금이 지급되었을 때 지출로서 기록한다. 따라서 현금주의회계는 예산의 통계기능에 적합하고, 그 내용을 의미하기 쉬우며 현금의 흐림(cash flow)을 파악하는 데 유용하다. 그러므로 현금주의회계를 따를 경우 정부 혹은 정부의 각 조직이 지출한도를 준수하고 있는지를 손쉽게 판단할 수 있다. 이를 바탕으로 예산운용에 대한 정부의 책임을 물을 수 있기 떄문에, 전통적으로 현금주의회계가 정부회계의 기본으로 자리잡아왔던것이다.

2) 현금주의회계의 장점

현금주의회계의 장점은 다음과 같다.

첫째, 현금주의회계의 장점은 단순성이다. 현금주의회계에서는 회계처리가 간단하고 이해하기 쉽다.

둘째, 회계처리에 추정이 개입되지 않으므로 회계정보의 객관성을 확보할 수 있다.

셋째, 복잡한 회계기술이 필요하지 않기 떄문에 회계처리에 비용이 거의 소요되지 않는다.

넷째, 현금의 유출입을 기준으로 수입과 지출을 기록하고 이를 기초로 예산잔액을 확인할 수 있기 떄문에 정부 각 부처의 예산한도 준수 여부를 쉽게 파악 할 수 있다.

3) 현금주의회계의 단점

1. 정부의 재정상태 파악 곤란

현금주의회계에서는 자산과 부채에 대한 개념이 없이 당기에 이루어진 현금의 수입과 지급에 대해서만 초점을 맞추기 때문에 정부의 재정상태를 정확하게 파악하기 어렵다는 문제점이 있다. 예를 들어, 어떤 해에 정부가 구입한 재화와 서비스에 대해서는 특정 회계연도 내에 현금의 지급이 다 이루어지지 않을 수 있고 정부가 거두어들여야 할 세금이 다 걷히지 않는 경우도 있을 수 있다. 이때 정부입장에서는 앞으로 지불해야 할 부채(liability)가 발생한 동시에 앞으로 받아 낼 수 있는 자산(asset)이 발생한 것이 된다. 만약 대차 대조표가 있다면 이러한 재정상태는 부채와 자산으로 기록될 것이다. 그러나 현금주의회계에서는 자산과 부채를 인식할 수 있는 대차대조표가 없으며 오직 현금잔고의 개념만이 있을 뿐이다. 자산과 부채의 개념이 없기 떄문에, 현금잔고만으로 앞으로 지출할 수 있는 예산이 실제로 얼마나 되는지를 정확하게 파악하기 어려운 문제가 발새하게 되는 것이다. 따라서 현금주의회계를 따를 경우, 정부가 미래의 엄청난 부채를 지고 있어도 계정은 완전히 균형된 것처럼 보이게 된다.

2. 비용산정의 어려움

현금주의회계는 성과주의를 위해 필요한 비용에 대한 정확한 정보를 제공하지 못한다. 정부활동의 성과를 측정하기 위해서는 정부활동에 소요된 비용을 정보가 부족할 뿐만 아니라 자본의 기회비용을 인식하지 않기 때문에 정부활동에 소요되는 전체적인 비용을 파악하기 어렵다. 즉, 총비용에 대한 정보가 부족하기 때문에 자원배분의 효율성이라는 측면에서 정부사업 간 비교를 하기가 매우 어려운 것이다. 현금주의회계에서 나타나는 심각한 문제점이 바로 자본의 소유비용을 인식하지 못한다는 것이다. 대표적인 예가 감가상각이다. 예를 들어 2010년에 정부가 내구연한이 40년인 건물을 200억 원에 구입했다고 가정하자. 현금주의회계에서는 2010년에 200억 원이 지출된 것으로 회계처리된다. 그런데 어떤 부처가 2020년에서 2030년까지 이 건물에 입주해서 업무를 수행했다고 가정하자. 이 부처가 활동을 수행하는 데 소요되는 비용을 계산하는데 있어서 현금주의회계를 사용하게 되면 건물소유 비용은 '0'으로 처리 된다. 이렇게 되면 이 부처의 활동을 소요되는 전체적인 비용을 계산하지 못하는 문제가 발생하는 것이다.

3. 미래에 대해 무감각

현금주의회계는 미래에 대해 무감각한 회계방식이다. 현재의 정부활동이 미래에 수입을 발생시킬 수도 있고 지출을 발생시킬 수도 있는데, 현금주의회계는 오직 현재 이루어지고 있는 현금의 수입과 지급에 대해서만 초점을 맞추기 떄문에 앞으로 예상되는 수입과 지출에 대해서는 제대로 된 정보를 제공해 주지 못한다.

4. 비효율적인 자산관리

현금주의회계는 현금에만 초점을 맞추기 떄문에 현금의 사용에 대해서만 책임을 물을 뿐, 자산과 부채의 관리에 대한 책임에 대해서는 무감각하다. 다시 말해서, 현금주의회계는 자산과 부채를 제대로 인식하지 못하기 떄문에 정부의 자산관리가 비효율적으로 이루어질 위험성이 있다는 것이다.

.5. 회계의 조작 가능성

현금주의회계는 현금의 유입과 유출이 이루어지는 시기를 조정함으로써 회계를 조직할 가능성이 있다. 예를들어 현금 지급시기를 뒤로 미룸으로써, 재정적자가 실제보다 작게 나타나 보이도록 할 수 있는 것이다.

2. 발생주의 회계

1) 발생주의회계의 의미

발생주의회계는 현금의 유출입과 무관하게 거래 혹은 경제적 사건이 발생했을 떄를 기준으로 수익과 비용을 인식하는 회계방식이다. 발생주의회계에서는 소득을 얻게 되었을 떄 수익과 비용을 인식하는 회계방식이다. 발생주의회계에서는 소득을 얻게 되었을 때 수익으로 인식하며, 자원이 소비되었거나 부채가 발생할 경우 이를 비용으로 인식한다. 발생주의회계를 통해 정부활동에 소요되는 비용을 보다 정확하게 측정할 수 있기 떄문에 이 회계를 관리상의 목전을 위하여 매우 중요하게 활용 될 수 있다.

현재 정부회계에 발생주의회계가 전면적으로 도입이 되어 있는 국가는 호주, 캐나다, 프랑스, 뉴질랜드, 영국 등을 들 수 있다.

발생주의 기본개념은 수입, 비용, 자산 그리고 부채의 개념이다. 먼저, 수입(revenue)이란 일정한 기간 동안 해당 조직이 벌어들인 액수를 의미한다 둘쨰, 발생주의회계에서는 지출이 아니라 비용이라는 개념을 사용하는데. 비용이란 일정기간동안 소비한 재화와 서비스를 소비하기 위해 현금이 지출되었는가와는 무관하게 재화와 서비스가 사용되었다면 비용으로 처리 하는 것이 특징이다. 섯쨰 자산은 과거에 발생한 경제적 사건의 결과 현재 해당 조직이 통제하고 있으며 이로부터 미래의 편익이 기대되는 자원을 의미한다. 넷째 부채란 과거에 발생한 경제적 사건의 결과 해당 조직이 미래에 지불해야 할 의무가 발생한 자원의 규모를 의미한다.

우리나라에서도 성과중심의 재정운용을 위하여 재정성과관리제도를 구축, 운용하고 있다. 우리나라에서 운용되고 있는 재정성과관리제도로서는 재정사업 성과목표관리제도, 제정사업 자율평가 제도, 재정사업 심층평가제도를 들 수있다.

2003년에 도입된 재정사업 성과 목표고나리 제도는 기본적으로 성과목표의 설정과 이에 바탕을 둔 재정사업의 집행, 그리고 그 결과에 대한 보고체계로 구성되어 있다. 이를 위하여 모든 중앙관서는 사전적 계획의 성격을 갖는 성과 계획서와 사후적 보고의 성격을 갖는 성과보고서를 제출하도록 되어 있다.

성과계획서는 부처의 임무- 전략목표- 성과목표- 관리과제의 순으로 위계적 질서를 갖고 구성되도록 되어 있다. 이때 부처의 임무는 부처 존립의 이유와 역할이며, 전략목표는 기관임무 수행을 위해 중장기적으로 추진하는 중점 정책방향을 의미한다. 성과목표는 개별 재정사업(관리과제)을 통해 달성하고자 하는 구체적 목표로서, 성과관리의 기본적인 단위라고 할 수 있다. 성과목표의 달성 정도를 측정하기 위하여 성과목표와 관리 과제에 대해 계량적 척도인 성과 지표가 설정된다. 성과보고서는 예산집행 후 성과목표의 달성 정도를 측정하여 보고하는 체제로 구성된다. 2009 회계연도부터 모든 중앙관서의 성과 계획서와 성과보고서의 국회 제출이 의무화되었다.

재정사업 자율평가제도는 미국의 사업평가비법(Program Assement Rating Tool:PART)을 참고하여 2005년에 도입한 것이다. 재정사업 자율평가는 기획재정부가 평가기준 및 평가지표 등을 포함하는 평가지침을 사전에 제시하고, 이에 기반하여 각 부처가 재정사업에 대해 자율적인 평가를 실시한 후, 기획재정부가 이를 확인, 점검하는 방식으로 진행된다. 재정사업 자율평가는 각 부처가 시행하는 사업을 매년 1/3씩 평가하는 방식을 취하고 있다.

평가항목은 사업계획- 사업집행- 사업성과단계로 구성되어 있는데, 사업계획단계에서 다른 사업과의 중복, 유사여부, 사업방식의 효율성 여부 , 성과지표의 합리성 등을 평가하며, 사업집행단계에서는 사업추진 실태의 정기적 모니터링 여부, 예산 산절감 실적 여부 등을 평가한다. 사업성과단계에서는 객관적, 종합적 사업평가 실시 여부, 평가결과의 활용 여부 등을 평가하도록 되어 있다.

재정사업 자율평가제도는 사업의 평가등급과 예산배분을 연계시키고 있다. 즉, 재정사업의 평가등급을 매우 우수, 우수, 보통, 미흡, 매우 미흡 등 5개 등급으로 나누고 있는데, ' 매우 우수' 및 '우수' 등급사업은 원칙적으로 예산을 증액할 수 있도록 하고 있다. '미흡' 등급 사업은 원칙적으로 전년 대비 예산을 10%삭감하며, '매우 미흡' 등급 사업은 원칙적으로 전년예산 대비 10%이상 삭감 또는 사업을 폐지토록 하고 있다. 그러나 이러한 원칙이 엄격하게 준수되고 있지는 않다.

재정사업 심층평가는 2006년에 도입되었는데, 재정사업 자율평가결과 성과가 매우 미흡한 사업 가운데 추가적으로 깊이 있는 분석과 평가가 필요한 사업을 대상으로 이루어지며 자율평가와 달리 평가가 객관성, 중립성, 전문성 확보를 위해 외부 전문기관인 한국개발연구원을 중심으로 이루어진다.

제 7절 성과주의 예산제도에 대한 평가

성과주의 예산제도는 기존의 투입과 통제 위주의 예산운용에서 벗어나 결과에 기반한 예산운용으로 전환하는 것이 기본적인 특징이다. 그러나 아직까지 대부분의 성과주의 예산제도는 결과가 아니라 산출에 대한 측정에 그리고 있는 것이 현실이다. 산출에 대한 통제는 가능하나 결과에 대한 통제를 사업수행기관의 통제 범위를 넘는 것이다. 따라서 성과주의 예산제도가 도입된 경우에도 결과예산제도(outcome budgeting)가 아니라 대부분 산출물예산제도(output budgeting)에 머무르고 있다.

전통적인 투입 위주의 품목별 예산제도는 기본적으로 이해하기 쉽고 운용에 비용이 들지 않을 뿐만 아니라, 투입에 대한 통제를 통해 총지출의 증가를 쉽게 억제할 수 있다는 장점이 있다. 반면, 품목별 예산데도는 투입과 산출의 관계에 대해 무관심하기 때문에 지출의 효율성을 제고하는 데 한계가 있을 뿐만이니라 예산운용이 단기적이고 신축적이지 않다는 문제점을 지니고 있다. 산출물예산제도는 투입과 산출의 관계에 기출해서 예산을 운용하기 떄문에 지출의 효율성과 지출에 대한 책무성을 제고할 수 있다는 장점이 있다. 반면 정부지출이 궁극적으로 추구하는 것은 사회에 대한 영향, 즉 결과이기 떄문에 산출에만 초점을 맞출 경우에는 예산운용의 초점이 왜곡되는 문제점이 발생한다. 또한 산출에 초점을 맞춘다 하더라도 산출을 정확하게 측정하는 것이 어려울 뿐만 아니라 요구되는 정보가 매우 많아진다는 문제점을 아울러 지니고 있다.

굙허애 기반한 예산운용은 적어도 동일한 부문 내에서는 사업의 성과에 따른 예산의 재배분을 가능케 한다. 따라서 결과예산제도는 정책결정과 정책조정을 지원하고 장기적 전망에 기초한 예산운용을 가능케 하는 장점이 있다. 반면, 결과의 측정이 쉽지 않다는 점과 결과에 의해 예산배분을 할 경우 지출의 책무성을 확보하기가 쉽지 않는 점과 결과에 기초한 예산운용이건 치출의 가치(value for money)를 정확히 측정하기 위해서는 비용의 측정이 대단히 중요한데, 성과주의 예산제도 그 자체만으로는 비용을 측정하기 어렵다