나의꿈

정부의 재정활동은 예산의 중심으로 이루어진다. 그런데 국가의 재정활동은 다양한 방식으로 이루어지기 때문에, 이를 표현하는 예산도 다양한 의미를 지니고 있다. 따라서 우리가 예산이라고 할 경우, 구체적으로 국가의 어떤 재정활동을 지칭하는지를 분명히 할 필요가 있다. 또한 예산 앞에 다양한 수식어가 붙어서 특정한 내용을 갖는 예산을 지칭하는 경우가 많은데, 정부예산의 다양한 모습을 이해하기 위해서는 이런 다양한 종류가 예산의 갖는 의미를 이해할 필요가 있다.

동일한 예산이라 할지라도 이를 어떻게 분류하느냐에 따라 국민들에게 사뭇 다른 정보를 제공하게 될 뿐만 아니라 실제로 예산을 운영하고 관리하는 데에도 매우 큰 영향을 미치게 된다. 따라서 예산으로 부터 제대로 된 정보를 얻고 또 예산을 통해 정책 목적을 실현하고 조직을 효율적으로 관리하기 위해서는 어떤 예산분류 방법이 있는지를 알아둘 필요가 있다. 

제 1절 재정의 구조

우리나라의 재정은 크게 중앙정부의 재정과 지방정부의 재정으로 구성되어 있다. 중앙정부와 지방정부는 각각 예산과 기금으로 구성되며, 예산은 다시 일반회계와 특별회계로 나누어진다.

이러게 보면, 우리나라의 재정은 크게 예산과 기금으로 구성되어 있고 예산은 다시 일반회계와 특별회계로 구성되어 있음을 알 수 있다. 이때 가장 넓게 예산의 범위를 정의하면 예산과 기금을 모두 포함한 것으로 해석한다. 일반적으로 예산이라고 하면 일반회계와 특별회계만을 지칭하지만, 가장 좁게 예산을 정의할 경우에는 일반회계만 지징하는 경우도 있다. 이에같이 예산에 대한 정의가 다양하기 떄문에, 어디까지를 예산으라고 부르느냐에 따라 예산의 규모는 사뭇 달라진다. 따라서 일반회계, 특별회계, 그리고 기금이 각각 무엇을 의미하는지를 이해해야만 우리나라 재정의 구조와 규모를 제대로 파악할 수 있게 된다.

1. 일반회계

일반회계는 기본적인 정부활동과 관련되는 주요한 재정사업을 모두 포괄하는 회계로서 국가의 일반적인 활동을 위한 예산을 의미한다. 일반회계 세출에는 각 중앙행정기관의 운영비와 사업비가 포함되므로, 정부의 전형적인 업무는 주로 일반회계를 통해 이루어진다고 할 수 있다. 일반회계는 행정부의 예산편성, 국회의 심의 및 의결, 행정부의 집행, 그리고 국회의 결산이라는 네 가지 과정을 거쳐 운영되면, 그 수입은 거의 중앙정부가 징수하는 조세수입으로 구성된다. 일반회계 세입은 사실상 중앙정부 조세수입의 대부분을 차지하는데, 일반회계의 세입은 크게 소득세, 법인세, 부가가치세 등 국세와 정부출자수입, 주식매각수입 등으로 구성된다. 일반회계에 속하는 정부의 수입은 특정 세출을 위하여 그 용도가 정해지는 것이 금지되어 있기 때문에 도두 국고에 귀속된 후에 이로부터 지출이 이루어진다.

2.특별회계

특별회계는 일반회계와 달리 정부의 특정한 목적을 달성하기 위해 설치, 운용되는 것이다. 국가재정법 제4조에 의하면, 특별회계는 국가에서 특정한 사업을 운영하고자 할 때, 특정한 자금을 보유하여 운영하고자 할 때, 그리고 특정한 세입으로 특정한 세출에 충당함으로써 일반회계와 구분하여 계리할 필요가 있을 때에 법률로써 설치하도록 되어 있다.

특별회계는 정부가 운용하는 예산은 하나여도 한다는 예산단일의 원칙과 모든 수입은 국고로 귀속된 후 이로부터 지출이 이루어져야 한다는 예산통일의 원칙의 예외가 된다. 그러나 특별회계는 특정 사업을 안정적으로 추진할 수 있으며, 정부가 자본을 투자하여 운영하는 사업의 수지를 명확하게 함으로써 경영의 합리화를 기할 수 있고, 예산운영의 자율성을 부여함으로써 해당 행정기관의 행정능률을 향상시킬 수 있는 장점도 갖추고 있다. 일반회계와 마찬가지로 특별회계도 예산편성, 예산심의, 예산집행, 결산이라는 예산과정의 네 단계를 거쳐야 한다.

특별회계는 기업특별회계와 기타특별회계로 나눌 수 있다. 기업특별회계는 일반행정활동과 정부기업활동의 중간적인 성격을 갖는 정부활동,  즉 정부가 관업에 의해 재화와 서비스를 국민에게 제공하고 그 수익자로부터 비용의 일부 또는 전부를 징수하는 활동을 원활하게 하기 위해 설치한 것이다. 기업특별회계는 특별회계를 설치할 수 있는 첫 번쟤 사유, 즉 국가에서 특정한 사업을 운영하고자 할 때 설치되는 회계이다. 현재 양곡관리특별회계,책임운영기관특별회계, 조달특별회계, 우편사업특별회계 등 5개의 기업특별회계가 설치, 운용되고 있다. 기업특별회계를 제외한 나머지 특별회계는 모두 기타 특별회계로 분류된다. 현재 설치되어 있는 기타특별회계는 모두 특별회계를 설치할 수 있는 세번째 사유, 즉 기타특정세출에 충담하으로써 일반회계와 구분하여 계리할 필요가 있을때 설치된 특별회계로써 농업촌구조개선특별회계, 교통시설특별회계, 환경개선특별회게 등 13개가 설치되어 있다.

3. 기금

정부의 재정활동은 일반회계와 특별회계로 구성된 구성된 예산에 의해 주로 이루어지고 있다. 그러나 특정한 분야의 사업에 대하여 지속적이고 안정적으로 자금을 지원할 필요가 있거나 통제위주의 경직된 예산제도로서는 적절하게 대처할 수 없는 특별한 행정수요에 탄력적으로 대처하기 위하여 예산과 별도로 개별 법률에 근거하여 기금이 설치, 운용되고 있다. 국가재정법 제5조에 의하면 기금은 국가가 특정한 목적을 위하여 특정한 자금을 신축적으로 운용할 필요가 있을 떄에 한하여 법률로써 설치하고 세입세출예산 외에 운영할 필요가 있을 때에 한하여 법률로써 설치하고 세입세출예산 외에 운용할 수 있다고 규정하고 있다.

과거에는 기금의 경우 일반회계나 특별회계와 달리 국회의 심의를 요하지 않았으나, 2002년부터 예산과 마찬가지로 국회의 심의, 의결을 받도록 변경되었다. 2002년에 기금이 국회의 심의대상이 되기까지 기금제도는 몇 차례 변화를 겪어 왔다. 먼저 기금제도는 1961년에 제정된 ' 예산회계법'에 의해 처음 도입되었으며, 1991년에는 기금관리기본법이 제정되어 기금관리에 관한 제반 사항을 규정하였으나 2007년부터는 기금관리기본법을 폐지하고 국가재성법에서 기금제도를 규정하고 있다.

예산은 기본적으로 정부의 다양한 활동을 위해 국민들로 부터 강제적으로 징수한 세금을 국민들로부터 권한을 위임받은 의회의 의결을 거쳐 행정부가 집행하는 것이다. 그러므로 예산운영의 궁극적인 목적을 거쳐 행정부가 집행하는 것이다. 그러므로 예산운영의 궁극적인 목적은 국민에 대한 서비스의 제공이라고 할 수 있다. 정부의 예산운영이 궁극적인 목적을 달성하도록 하기 위해서는 일차적으로는 의회가, 그리고 궁극적으로는 국민들이 예산을 집행하는 정부에게 책임을 물을 수 있어야 한다. 이러한 책무성확보가 가능하도록 하기 위해서는 예산의 궁극적으로는 국민들이 예산을 집행하는 정부에게 책임을 물을 수 있어야 한다. 이러한 책무성확보가 가능하도록 하기 위해서는 예산의 내용과 운영이 일정한 원칙을 따라야 할  필요가 있는데, 이러한 규범적인 원칙을 예산의 원칙이라고 부른다.

학자들마다 다양한 원칙을 내놓고 있지만, 일반적으로 다음의 내용들이 예산의 원칙으로 흔히 거론된다.

1. 예산완전성의 원칙 

예산완전성의 원칙은 예산총계주의원칙이라고도 하는데 모든 정부부처의 재정적 거래와 활동 내역의 예산에 포함되어야 한다는 원칙이다. 국가재정법 제17조에서는 예산총계주의원칙을 천명하고 있는데, 이에 따르면 '한 회계연도의 모든 수입을 세입으로 하고, 모든 지출을 세출로 한다' 고 규정해 놓고 있다.

예산완전성의 원칙은 그 자체가 목적이 아니라 다음과 같은 예산의 기본기능을 수행하기 위한 수단이라고 할 수 있다.

(1) 예산완전성의 원칙을 통해 정부활동의 경제적 결과를 측정 할 수 있다.예산완전성의 원칙이 지켜지지 않으면, 정부예산의 전체 규모, 세입과 세출의 구성, 그리고 재정 흑자 혹은 적자의 규모를 정확하게 파악하기 힘들게 된다. 이렇게 되면, 예산의 과다지출을 사전에 방지하여 균형재정을 유지할 수 있는 가능성이 줄어들게 된다.

(2) 정부의 재정활동에 대한 효과적인 통제가 가능해진다. 정부의 재정활동중 일정부분이 예산에 포함되지 않으면 그만큼 정부의 재정활동을 통제할 수 있는 가능성은 줄어즐게 되는 것이다.

(3) 재정자원의 효율적인 사용을 가능케 한다. 정부의 재정활동 중 특정부분이 예산에 포함되지 않으면, 재정자원에 대한 모든 요구가 서로 경합하고 그 결과 가장 적합한 국민의 요구가 선정되어 예산이 배분되어야 한다는 예산제도의 기본 역할을 수행하기 어렵게 된다. 결국 예산완전성의 원칙이 훼손되면, 우선순위 설정과 전략적 자원배분을 통해 희소한 자원을 가장 필요한 활동에 배분할 수 있는 가능성이 줄어들게 되는 것이다.

(4) 정부활동에 대한 책무성을 강화한다. 예산완전성의 원칙이 훼손되면 예산사용에 대한 법적 통제와 예산운영의 성과에 대한 책임 확보가 힘들어지게 되는 것이다.

우리나라 국가재정법 제53조에는 예산총계주의원칙의 예외를 규정해 놓고 있다. 즉, 수입대체경비, 현물출자와 전대차관, 차관물자대, 출연금이 지원된 국가개발연구사업의 개발 성과물의 사용 등의 경우에는 세입세출예산 외로 사용 할 수 있도록 하고 있다.

2. 예산단일의 원칙

예산단일의 원칙은 예산의 효율적인 통제와 효과적인 관리를 위해서는 예산이 하나만 존재해야 한다는 원칙이다. 예산이 하나만 있어야 단순 합산 과정을 통하더라도 총세입과 총세출을 쉽게 계산할 수 있기 떄문에 정부의 재정활동을 일목요연하게 파악할 수 있게 된다. 이렇게 함으로써 재정활동을 통합적인 시각에서 통제하고 조정할 수 있다는 것을 의미한다. 우리나라의 경우 특별회계와 기금의 존재는 예산단일의 원칙의 예외가 되는 현상이다. 그러나 다수의 예산이 존재하는 것이 예산단일의 원칙에는 위배되는 것이지만, 모든 세입과 세출이 예산에 포함되어야 한다는 예산완전성의 원칙은 훼손하지 않을 수도 있다.

3. 예산한정성의 원칙

예산한전성의 원칙은 예산이 입법부의 의결의 거친 후 행정부의 예산집행을 얼마나 구속하느냐와 관련된 원칙이다. 예산이 입법부가 정해준대로 집행되지 위해서는 특정 항목의 지출 상한을 상회해서 지출이 이루어져서는 안 되며, 정해진 기간을 넘어서서 지출이 이루어져도 안 된다. 또한 예산의 항목 간에 자유롭게 예산이 옮겨져서 사용되어서도 안 된다. 이렇게 예산의 지출 상한, 예산의 지정된 용도 외 사용 금지, 그리고 지출 시기 등을 규정하고 있는 원칙이 바로 예산한정성의 원칙이다.

보다 구체적으로, 예산한정성의 원칙은 다음 세 가지 세부원칙을 포함한다.

(1) 질적 한정성의 원칙: 예산에 규정된 목적을 위해서만 정부지출이 이루어져야 한다는 원칙이다. 이는 곧 예산이 항목 간 자유롭게 옮겨져서 사용되어서는 안된다는 원칙이다.

(2) 양적 한정성의 원칙: 특정 예산항목의 지출 한도를 초과해서 정부지출이 이루어져서는 안 된다는 원칙이다. 질적 한정성의 위배, 즉 예산이 항목 간 자유롭게 융통된다고 해서 예산의 전체 규모가 늘어나는 것은 아니다. 그리고 양적 한정성을 위반하게 되면 전체 예산의 규모가 늘어나 예산균형이 깨지는 문제가 발생한다.

(3) 시간적 한정성의 원칙: 이 원칙은 입법부가 예산을 의결할 때 정해진 기간(즉, 회계연도)을 넘어서서 지출이 이루어져서는 안 된다는 원칙이다. 시간적 한정성의 원칙은 다른 말로 회계연도 독립의 원칙이라고도 한다.

예산한정성의 원칙의 예외로서 예산의 이용과 전용, 예산의 이원, 계속비, 과년도 수입, 과년도 지출 등을 들 수 있다.

4. 예산 사전의결 원칙

예산 사전의결의 원칙은 모든 정부예산은 집행이 이루어지기 전에 입법부의 의결을 거쳐야 한다는 원칙이다.

5. 예산명료성의 원칙

예산명료성의 원칙은 세 가지 내용을 포함한다.

첫째, 예산문서를 국민들이 명쾌하게 이해할 수 있도록 세부 내역과 관련 자료가 충분히 제공되어야 한다는 것이다.

둘째, 예산을 분류하고 제시하는 방식이 합리적이고 단순해서 국민의 예산에 대한 이해를 도울 수 있어댜 한다는 것이다.

섯쨰, 예산이 애매하게 제시되어 다양한 해석이 나올 수 있는 가능성이 없어야 한다는 것이다.

6. 예산의투명성의 원칙

예산투명성의 원칙은 정부활동에 관한 신뢰할 만하고, 포괄적이며, 시의적절하고, 쉽게 이해할 수 있는 그리고 국제적으로 비교 가능한 정부에 국민들이 쉽게 접근할 수 있어야 한다는 원칙이다. 이를 통하여 국민들이 정부의 재정상황과 정부활동에 소요되는 비용과 정부활동으로부터의 편익을 쉽게 할 수 있게 되는 것이다. 예산 완전성의 원칙과 예산단일의 원칙이 지켜지지 않으면 , 예산 투명성은 낮아질 수밖에 없다.

예산투명성의 원칙은 예산공개의 원칙을 당연히 포함하는 개념이다. 예산공개의 원칙은 예산에 대한 국민의 통제를 가능토록 만드는 원칙이다. 즉, 예산에 대한 국민의 통제가 가능하도록 국민의 예산에 관련된 모든 정보를 확보할 수 있어야 한다는 것으로서, 이 원칙에 따르면 정부는 예산문서를 신속하게 국민들에게 제공하여야 하며, 예산과 관련된 입법부의 관려된 입법부의 모든 과정이 공개되어야 하고, 국가쟁정상황과 예산의 내용 등이 모든 국민에게 제공되어야 한다.

경제학에서는 어떤 경제이든 다음과 같은 세 가지 선택의 문제를 가지고 있다고 한다.

(1) 무엇을 생산할 것인가(what to produce)?

(2) 어떻게 생산할 것인기(how to produce)?

(3) 누구를 위하여 생산할 것인가(for whom to produce)? 

모든 경제가 해결해야 하는 이러한 세 가지의 선택의 문제를 시장경제에서는 가격이 해결해 준다고 한다. 즉, 기업은 가격이 높고 이윤을 많이 낼 수 있는 재화를 생산할 것이고, 생산비용이 가장 적게 들어가는 생산방법을 택할 것이며, 가장 높은 가격을 지불할 용의가 있는 소비자가 원하는 재화를 생산하게 된다는 것이다. 바로, 가격이 이러한 세 가지 선택의 문제를 동시에 해결해 준다는 것이다. 그러나 시장의 실패가 일어나고 정부가 개입하는 상황에서는 가격이 제대로 역할을 해줄 수 없기 때문에, 가격기제만으로 모든 선택의 문제를 해결할 수 없다. 정부가 개입하는 상황에서 이와 같은 세 가지 선택의 문제를 해결하는 수단이 바로 예산이라고 할 수 있다.

1. 무엇을 생산할 것인가? 목표와 우선순위 설정 기능

예산을 통해 민간부문과 공공부문의 상대적 크기를 선택하게 하게 된다. 다시 말해서, 예산을 통해 공공부문에서 생산되거나 소비되는 재화나 서비스의 크기를 어느 정도로 할 것이며, 민간부문에서 생산되거나 소비되는 재화나 서비스의 크기를 어느 정도로 할 것인가를 선택하게 된다는 것이다. 따라서 예산을 통해 한 사회의 자원이 공공부문 사이에서 어떻게 배분되는지가 결정되는 것이다.

정부가 재화나 서비스를 공급한다고 할지라도 이에 소요되는 자원을 무한대로 확보할 수는 없다. 정부는 사용 가능한 재원의 범위 내에서 사업을 수행할 수 밖에 없는데, 이를 위해서 사업 간 우선순위를 설정하고, 어떤 서비스를 제고할지를 결정해야 한다. 민간부문과 공공부문의 상대적 크기 결정, 목표와 우선순위 결정, 그리고 이를 위한 자원배분이 예산을 통해 이루어지는 것이다.

2. 어떻게 생산할 것인가? : 수단의 선택기능

공공부문과 민간부문의 상대적 크기를 정한 다음 해결해야 할 문제는 정부가 공급하는 재화를 정부가 직접 생산할 것인가, 아니면 민간 기업에서 생산하게하고 정부는 이를 구매해서 사용할 것인가와 관련된 문제라고 할 것이다., 공공재의 가장 대표적인 예로서 국방을 들 수 있는데, 국방이라는 공공재를 정부가 공급한다고 해서 국방에 관련된 모든 재화를 정부가 직접 생산할 필요는 없다, 국방에 소요되는 대부분의 재화(예를 들면 전투기, 함선, 군복 등)는 정부가 직접 생산하는 것이 일반적이다. 이렇게 정부가 제공하는 재화나 서비스의 생산방법도 사실은 예산 과정에서 통해서 결정된다고 할 것이다.

정부나 재화나 서비스를 공급한다 할지라도 어떻게 공급할 것인지를 결정해야 한다. 어떤 부처에서 누가 서비스를 필요하다는 것이다. 예를 들면 저탄소 녹색성장이라는 정책을 추진함에 있어서 이를 환경부가 관장할 것인지 혹은 지식경제부가 관장할 것인지 결정해야 한다. 교육 서비스를 제공하는 데 있어서도 중앙정부가 직접 관할할 것인가 아니면 지방정부가 관할 할 것인가에 관한 선택 또한 필요하다. 정부사업의 목표가 정해지더라도 이를 추진할 수 있는 방법은  여러 가지가 있는데 , 이떄 어떤 대안을 선택 할 것인가도 예산을 통해 결정 된다는 것이다.

민간부문과 공공부문의 상대적 크기 결정, 목표와 우선순위의 설정, 그리고 목표를 달성하기 위한 수단의 선택은 본질적으로 정치적인 의사결정과정이다. 따라서 예산은 항상 '갈등의 결정' 일수밖에 없는 것이다.

3. 누구를 위하여 생산할 것인가? : 서비스 공급대상자의 선택가능

시장경제에서는 높은가격을 지불할 용의가 있는 구매력이 있는 소비자가 원하는 재화를 생산한다. 따라서 누구를 위하여 생산할 것인가의 문제도 가격을 통해서 자연스럽게 해결된다. 그러나 누구를 위하여 정부가 서비스를 제공할 것인가를 결정하는 데 있어서는 가격기제가 도움이 되지 못한다. 정부가 높은 가격에 쌀을 사들여서 농민들의 소득을 높여주는 데 예산을 사용할 것인가, 노인들의 생활고를 덜어주는 데 예산을 사용할 것인가, 아니면 출산율을 높이기 위해 유아교육비를 보조해 주는 데 예산을 사용할 것인가, 혹은 최신 전투기를 도입하는 데 예싼을 사용할 것인가를 결정하는 데 있어서 가격기제와 구매력이 있는 소비자는 별 의미를 갖지 못한다. 누구를 위하여 정부가 사업을 펼칠 것인가, 혹은 어떤 목적을 위하여 예산을 사용할 것인가를 결정하기 위해서는 국민의 선호를 모으는 과정이 필요하다. 누가 정부서비스를 받게 될 것인지는 예산을 통해 결정되지만, 예산은 국민의 선호와 요구를 모으는 과정, 즉 정치과정을 통해서 결정될 수 밖에 없는 것이다,.

4. 누가 비용을 부담할 것인가? : 부담의 배분기능

시장경제에서는 무엇을 생산할 것인가와 누구를 위해 생산할 것인가의 문제가 가격기제를 통해 동시에 해결될 뿐만 아니라 이 두가지 선택의 문제와 함께 누가 비용을 부담할 것인가의 문제도 동시에 해결된다. 그러나 정부서비스의 경우에는 편익의 수혜자와 비용의 부담자가 다른 것이 일반적이다, 실업을 경험하게 된 사람들에게 실업수당을 지급한다고 해서 이 사람들이 탈 실업수당을 위한 비용을 부담하는 것은 이니다. 정부가 서비스를 제공하는 일과 서비스를 제공하기 위한 재화를 마련하는 과정은 엄격하게 분리되어 있다. 이예 따라 정부예산을 둘러싼 세입과정과 세출과정은 엄격하게 분리되어 있는 것이 일반적이다. 정부가 서비스를 제공하기 위해서는 국민들로부터 얼마만큼의 세금을 걷고 또 누구로부터 세금을 걷을 것인지를 결정해야 한다. 정부의 활용을 위한 비용부담을 결정하는 일 자체는 고동의 정칮거인 관정이다.